leo_mosk (leo_mosk) wrote,
leo_mosk
leo_mosk

Category:

Рекомендации круглого стола «Концессии для малых городов и поселений»

Рекомендации «круглого стола» Комитета Государственной Думы по энергетике, Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему «Концессии для малых городов и поселений»
9 декабря 2019 года зал №137, Охотный ряд, д. 1
Участники «круглого стола»: представители федеральных и региональных органов власти, депутаты Государственной Думы, представители энергетических компаний, отраслевых общественных организаций и объединений отмечают следующее.
Концессия как одна из форм государственно-частного партнерства (ГЧП) давно и успешно используется в мировой практике. Вместе с тем в России практика применения концессионных соглашений была крайне ограничена. Объективно это было связано с тем, что концессии и другие формы ГЧП рассматривались, прежде всего, как способ замещения бюджетных инвестиций частными.
ГЧП как форма ведения хозяйства в жилищно-коммунальной сфере имеет ряд неоспоримых преимуществ, которые выражаются в демонополизации предоставления общественных услуг с исключением прерогативы государства на собственность и одновременным недопущением полной приватизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны частного бизнеса. В результате обеспечивается сбалансированный подход в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в целях повышения качества функционирования жилого фонда, проявляющийся в сочетании управленческих навыков, технологии, ресурсов бизнеса с регулирующей деятельностью государственного сектора, призванного защитить интересы потребителя.
ГЧП во многих странах получило развитие не только на федеральном, но и на местном уровне. Так, в США муниципалитеты активно привлекают коммерческие структуры для решения вопросов местного значения (водоснабжение, канализация, уборка мусора, эксплуатация парковок и другое). Это позволяет местным органам управления экономить до 50% бюджетных средств. ГЧП проекты в ЖКХ успешно реализуются и в европейских развитых странах, особенно в Великобритании и Франции, при финансовой поддержке Европейского инвестиционного банка. Основная часть инвестиций направлена на поддержку проектов по строительству мусороперерабатывающих заводов и станций по опреснению воды. Среди группы Азиатских стран во главе с Китаем наибольшая доля ГЧП-проектов реализуется в сфере энергетики, составляя 45,4% от общего их количества.
Наличие положительного зарубежного опыта послужило главной причиной того, что привлечение частных инвестиций в сферу ЖКХ с заключением концессионных соглашений стало одним из наиболее приоритетных направлений государственной стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях) под концессией как одной из форм ГЧП понимается передача государственного имущества частному инвестору на основании заключенного на определенный срок договора. По оценкам Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации данным в 2016 году для модернизации изношенной инфраструктуры ЖКХ необходимо привлекать не менее 0,5 млрд рублей частных инвестиций ежегодно.
В настоящее время заключено 1831 концессионное соглашение в отношении объектов коммунальной инфраструктуры с общей суммой инвестиционных обязательств более 257 млрд рублей, 95% из которых -средства частного инвестора.
Специальными нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в сфере концессионных отношений и подлежащими исполнению органами власти и органами местного самоуправления, установлен специальный порядок передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в соответствии с которым передача таких объектов возможна исключительно по концессионным соглашениям.
В соответствии с положениями Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсных процедур, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. В части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции приведен порядок заключения договоров, но, согласно части 2 этой статьи, он не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
С момента вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 103-ФЗ) передача прав владения и (или) пользования в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения осуществляется с особенностями, установленными Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закон о водоснабжении и водоотведении) и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении).
В соответствии с положениями Закона о водоснабжении и водоотведении, если разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов водоснабжения и (или) водоотведения и датой опубликования извещения о проведении конкурса превышает пять лет, то такие объекты могут быть переданы только по концессионному соглашению. При этом Законом о водоснабжении и водоотведении предусмотрено, что договор аренды заключенный с нарушением таких требований, является ничтожным. Аналогичные требования в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности, содержатся в Законе о теплоснабжении.
Таким образом, выбор способа передачи прав и (или) пользования объектами жилищно-коммунального назначения (аренда или концессионное соглашение) законодатель связывает с датой ввода указанных объектов в эксплуатацию. Данные требования исключают произвольный выбор органом местного самоуправления формы конкурса и формы договора в отношении рассматриваемых объектов.
Согласно части 1 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 указанного закона.
На практике имеют место случаи инициативной концессии: инициативу о заключении концессионного соглашения проявляет хозяйствующий субъект. В течение определенного периода прохождения необходимых процедур по согласованию основных показателей и существенных условий по проекту концессионного соглашения, поступившему в адрес органа местного самоуправления от хозяйствующего субъекта, для иных потенциальных концессионеров отсутствуют ограничения по аналогичному обращению в адрес органов местного самоуправления (потенциального концедента) с предложением о заключении концессионного соглашения в порядке частной инициативы. Если соответствующих предложений за указанный период от иных потенциальных участников не зафиксировано, то можно считать, что нарушения законодательства об антимонопольном регулировании при заключении концессионного соглашения с хозяйствующим субъектом отсутствуют.
Первопричиной незаключения концессионных соглашений выступает отсутствие финансовых средств на надлежащую подготовку концессионной процедуры. Так, в частности, объект концессионного соглашения должен быть поставлен на государственный кадастровый учет и (или) зарегистрирован в установленном законом порядке как объект муниципальной собственности, что зачастую органы местного самоуправления после получения объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения в казну муниципального образования своевременно не производят ввиду длительности и затратности данных процедур.
Кроме того, для подготовки конкурсной документации на право заключения концессионного соглашения концеденту необходимо осуществить комплекс работ: оценку, проведение технического обследования передаваемого имущества и подготовку соответствующего отчета (пункт 12 части 1 статьи 46 Закона о концессионных соглашениях), формирование задания на основании утвержденных схем теплоснабжения, схем водоснабжения и водоотведения, актуализированных на дату подготовки документации (часть 2 статьи 45 Закона о концессионных соглашениях), расчет минимально допустимых плановых значений показателей деятельности концессионера и долгосрочных параметров регулирования деятельности (пункт 1 части 1 статьи 46 Закона о концессионных соглашениях) и др.
Второй причиной незаключения концессионных соглашений является отсутствие необходимых специалистов в штате органа местного самоуправления. Процедура подготовки проекта концессионного соглашения, включающего в себя мероприятия по реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, к которым относятся переустройство на основе внедрения новых технологий, механизация и автоматизация производства, модернизация и замена устаревшего и изношенного оборудования новым и более производительным оборудованием, предполагает участие специалистов со специальным техническим и юридическим образованием, которые обладают знаниями в области управления муниципальной собственностью и организации закупок. Вместе с тем лишь в администрациях крупных муниципальных образований работают специалисты, а большинство сельских поселений вынуждены разрабатывать конкурсную документацию и концессионное соглашение путем обмена опытом друг с другом, при этом районные администрации зачастую не оказывают информационную и техническую помощь входящим в их состав поселениям при подготовке необходимого пакета документов для организации конкурса на право заключения концессионного соглашения.
Еще одной проблемой, возникающей при заключении концессионных соглашений, является длительность процедуры проведения конкурса на заключение концессионного соглашения, которая на практике достигает полугода. Получение различных согласований в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и иных уполномоченных органах предполагает определенные временные затраты.
Выбор способа передачи прав владения и (или) пользования объектами жилищно-коммунального назначения (аренда или концессионное соглашение) законодатель связывает с датой ввода указанных объектов в эксплуатацию.
Данные требования фактически исключили возможность выбора органами местного самоуправления формы конкурса и формы договора в отношении объектов жилищно-коммунального назначения.
Объективными препятствиями, зачастую непреодолимыми, являются следующие обстоятельства. В отличие от договора аренды, не предполагающего возложение на эксплуатирующие организации дополнительных обязанностей, касающихся ремонта и реконструкции объектов (ответственность ограничена поддержанием работоспособного состояния существующих объектов), гражданско-правовая конструкция концессии включает в себя обязанность партнера-инвестора вложить серьезные средства в строительство и реконструкцию имущества. В связи с этим поиск заинтересованного в заключении соглашения инвестора в сельской местности вызывает немалые затруднения. Зачастую потенциальными участниками конкурса на заключение концессионного соглашения являются представители малого и среднего бизнеса, которые ранее эксплуатировали объекты жилищно-коммунального назначения по договорам аренды и которым сложно привлечь достаточные суммы капитала.
Местные представители предпринимательского сообщества, находясь в условиях относительно рентабельной работы при эксплуатации имущества на условиях договора аренды, оказываются неконкурентоспособными по сравнению с крупными участниками рынка услуг в данной сфере при проведении конкурсного отбора.
В то же время крупные участники рынка не изъявляют желания оказывать соответствующие услуги в сельской местности и участвовать в конкурсе (статья 21 Закона о концессионных соглашениях) либо заключить концессионное соглашение без проведения конкурса (статья 37 Закона о концессионных соглашениях).
В таких условиях действия органа местного самоуправления, активно предпринимаемые для подготовки объектов к передаче, никаким образом не влияют на ускорение процесса заключения концессионных соглашений. При этом запрет, установленный частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», является безусловным запретом (о чем свидетельствует многочисленная судебная практика о привлечении органов местного самоуправления к ответственности за неисполнение требований законодательства).
Избранный способ функционирования коммунальной системы через внедрение ГЧП (концессий) - хороший способ обновить и оздоровить сферу ЖКХ, однако такой выход в сельской местности на практике оказался неисполнимым.
Заслуживает особого внимания тема экономической непривлекательности объектов (большой износ инженерных сетей), вложения в которые не выгодны инвесторам. Прежде всего, это небольшие коммунальные объекты в малых населенных пунктах муниципальных образований с изношенными коммуникациями и незначительным генерируемым денежным потоком. В этих случаях инвестор не сможет окупить вложения. Увеличить денежные потоки возможно, повысив тарифы, но это в свою очередь, с одной стороны, повысит нагрузку на бюджет в связи с субсидированием населения и увеличением коммунальных платежей для государственных и муниципальных учреждений, с другой - вызовет социальное недовольство иных субъектов предпринимательской деятельности, которые не будут субсидироваться в связи с повышением тарифов. Кроме того, есть риск, что в текущей экономической ситуации повышение тарифов повлечет большое количество неплатежей, и, следовательно, инвестор обанкротится задолго до окончания срока концессии.
В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях к объекту концессионного соглашения относятся Объекты. Согласно части 21 статьи 39 Закон о концессионных соглашениях по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем (далее — Объекты), заключение концессионного соглашения одновременно в отношении нескольких видов объектов коммунальной инфраструктуры, а также заключение концессионных соглашений в отношении такого имущества и других объектов концессионного соглашения, предусмотренных статьей 4 Закон о концессионных соглашениях, не допускается.
Вместе с тем в большинстве малых и средних городов автономного округа, населенных пунктах районов, объекты эксплуатируются одним хозяйствующим субъектом, что обосновано как с технологической точки зрения (прокладка в одном канале сетей тепло-, водоснабжения), так и с экономической (создание нескольких эксплуатирующих организаций повышает нагрузку на потребителей, увеличивает операционные издержки).
Исходя из норм статьи 1741 главы 21 «Налог на добавленную стоимость» (пункт 2 статьи 34611) Налогового кодекса Российской Федерации при совершении в рамках концессионного соглашения операции по реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав), подлежащих обложению налогом на добавленную стоимость, обязанности плательщика НДС возлагаются на концессионера. При этом для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения (далее — УСНО), исключений в отношении исполнения указанных обязанностей не предусмотрено.
Заключение концессионных соглашений, и как следствие применение концессионером общей системы налогообложения приводит к росту тарифов примерно на 10 % - 12 %.
Подпунктом «а» пункта 4 Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» предусматривается ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках.
Минстрой России в своем письме от 20 января 2016 года № 1055-АЧ/04 допустил возможность закрепления объектов коммунальной инфраструктуры за государственными или муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления до передачи таких объектов концедентом концессионеру по концессионному соглашению, но только в случае:
возникновения угрозы безопасности теплоснабжения;
нарушения обеспечения надежного и бесперебойного водоснабжения и водоотведения при реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
В связи с вышеизложенным участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Рассмотреть возможность разработки механизмов применения концессионных соглашений в малых городах и поселениях, в том числе:
провести оценку критериев городов и поселений в целях систематизации применения в этих городах и поселениях механизмов ГЧП в виде концессионных соглашениях;
разработать предложения по привлечению концедентов в объекты ЖКХ малых городов и поселений;
увеличить на условиях софинансирования с муниципальным и региональным бюджетами объем средств из федерального бюджета, предоставляемый на модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства, в рамках деятельности государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
2. Разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона, предусматривающего особенности заключения концессионных соглашений в малых городах и поселениях, предусмотрев особенности, в том числе:
применения упрощенной системы налогообложения концессионером;
эксплуатации объектов концессионного соглашения в разных муниципальных образованиях одним хозяйствующим субъектом.
Субъектам Российской Федерации:
Рассмотреть возможность создания привлекательных условий для инвесторов, в том числе:
ускорения подготовки объектов ЖКХ к заключению концессионных соглашений с целью создания перечня доступных объектов для одновременного заключения концессионных соглашений в отношении нескольких видов объектов коммунальной инфраструктуры;
проведения совместных конкурсов на право заключения концессионных соглашений путем увеличения масштаба проекта за счет объединения в одном конкурсе объектов инфраструктуры крупного города и малых поселений.
Председатель Комитета Государственной Думы по энергетике П.Н.Завальный
Председатель Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Г.П.Хованская
Председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А.Н.Диденко
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments